A közigazgatás rendszere

Részletek

Utolsó frissítés: 2013. április 02. kedd, 18:22

Közzétéve: 2008. augusztus 08. péntek, 22:36

A közigazgatás rendszere

A közigazgatás rendszerének meghatározása során elsődlegesen a két alrendszerre kell felhívni a figyelmet: az államigazgatásra és az önkormányzati igazgatásra. A megkülönböztetésnek a feladatot ellátó szervek és a jogorvoslati rendszer szempontjából is van jelentősége.

1. A közigazgatás fogalma

A közigazgatás fogalmát keresve általánosan elfogadott definíciót nem találunk. A közigazgatás tulajdonképpen egy szervezetrendszer, amelynek alapvető feladata, hogy a jogszabályokban rögzített előírásokat végrehajtsa és végrehajtassa, akár közhatalmi eszközökkel kikényszerítve. A hatósági feladatok végrehajtása mellett, a közigazgatás fontos szerepet tölt be egyes közszolgáltatások biztosítása területén is, gondoljunk csak például az utak és oktatási intézmények fenntartására. A közigazgatás végső soron a közfeladatok megvalósításának közhatalmi eszköze.

2. A közigazgatás rendszere

A közigazgatás két alrendszerből áll:
- Államigazgatás
- Önkormányzati igazgatás

2.1. Államigazgatás
Az államigazgatás a Kormány által irányított, hierarchikusan felépülő államigazgatási szervek rendszere, mely központi és területi államigazgatási szervekből áll.
Az államigazgatási szervek jogszabályban meghatározott feladat- és hatáskörrel rendelkeznek, főként hivatali formában működnek, élükön általában egyszemélyi vezető áll, aki egyben a hatáskörök címzettje is.

2.1.1. Központi államigazgatási szervek

a) Kormány
A Kormány a végrehajtó hatalom általános szerve, amelynek feladat- és hatásköre kiterjed mindarra, amit az Alaptörvény vagy jogszabály kifejezetten nem utal más szerv feladat- és hatáskörébe (államigazgatás általános hatáskörű központi szerve). A Kormány az Országgyűlésnek felelős. A Kormány a közigazgatás legfőbb szerve, törvényben meghatározottak szerint államigazgatási szerveket hozhat létre [Magyarország Alaptörvénye 15. cikk].
A Kormány testületi felépítésű, a miniszterelnökből és a miniszterekből áll. A miniszterek lehetnek ún. tárcaminiszterek (akik a minisztérium élén állnak), és ún. tárca nélküli miniszterek.
A Kormányban a miniszterelnöknek kiemelkedő szerepe van.
A miniszterelnököt az Országgyűlés a köztársasági elnök javaslatára választja meg, az országgyűlési képviselők több mint felének szavazatával. A minisztereket a köztársasági elnök nevezi ki a miniszterelnök javaslatára, így ténylegesen a miniszterelnök választja ki és váltja le a kormánya tagjait. A Kormány megbízatása is a miniszterelnök személyétől függ, hiszen a miniszterelnök halála, lemondása, az ellene benyújtott sikeres bizalmatlansági indítvány esetén az egész Kormány megbízatása megszűnik.
A kormány tevékenységét segítik: kormánybizottságok, kabinetek, tárcaközi bizottságok, kollégiumok, tanácsadó testületek, szakértői bizottságok, kormánybiztosok, kormánymegbízottak.

A Kormány kiemelt fontosságú társadalompolitikai, gazdaságpolitikai vagy nemzetbiztonsági ügyekben a Kormány ülései előtti állásfoglalásra kabinetet hozhat létre. A kabinet tagjai a feladatkörükben érintett miniszterek, valamint a miniszterelnök által kijelölt személyek. A kabinet ülésére állandó jelleggel meghívott személyek körét, a kabinettag miniszterek helyettesítésére jogosult állami vezetőket, valamint a további kabinettagok és az állandó meghívottak helyettesítésére jogosult személyeket a kabinetet létrehozó normatív kormányhatározat jelöli ki. A kabinet nem rendelkezik ügydöntő jogkörrel [2010. évi XLIII. tv. 28. §].

b) Kormánybizottság
A Kormány a hatáskörébe tartozó jelentős, több minisztérium feladatkörét érintő feladatok összehangolt megoldásának irányítására kormánybizottságot hozhat létre, amely a Kormány tanácsadó, döntés-előkészítő, javaslattevő szerve (de ügydöntő jogköre nincs). A kormánybizottság tagjai a feladatkörükben érintett miniszterek. A kormánybizottság ülésére állandó jelleggel meghívott személyek körét, valamint a bizottsági tagok helyettesítésére jogosult állami vezetőket és az állandó meghívottak helyettesítésére jogosult személyeket a kormánybizottságot létrehozó normatív kormányhatározat jelöli ki [2010. évi XLIII. tv. 29. §]. Például 2012-ben a Kormány létrehozta a Nemzeti Fejlesztési Kormánybizottságot, amely állást foglal a Kormány számára a fejlesztési és tervezési feladatokról, különösen a 2014–2020 pénzügyi időszakhoz kapcsolódó feladatokról, a fejlesztési célú közösségi költségvetési források felhasználásához szükséges kormányzati intézkedésekről, a támogatások felhasználásához szükséges intézményrendszer kialakításáról és működtetéséről, valamint az e témakörben indokolt szabályozásról [140/2012. (VII. 2.) Korm. rend. 1. §].

A Kormány - normatív határozatával - miniszter vagy kormányhivatal feladatkörébe nem tartozó vagy kiemelt fontosságú feladat ellátására kormánybiztost nevezhet ki, tevékenységét a miniszterelnök irányítja. A kormánybiztos megbízatása meghatározott időre, de legfeljebb két évre szól. A miniszterelnök - normatív utasításával - a feladatkörébe tartozó feladat ellátására miniszterelnöki biztost nevezhet ki, megbízatása meghatározott időre, de legfeljebb a miniszterelnök megbízatása megszűnéséig szól [2010. évi XLIII. tv. 31-32. §]. Például a magyar filmipar versenyképességét előmozdító intézkedéseket megalapozó stratégia kidolgozásáért felelős kormánybiztos 2011. január 18-tól Andrew G. Vajna [1008/2011. (I. 17.) Korm. hat.].

c) Miniszterelnökség
Központi államigazgatási szerv a kormányfő munkaszervezeteként funkcionáló Miniszterelnökség, mely segíti a miniszterelnök tevékenységét és közreműködik a Kormány általános politikájának meghatározásában.

d) Minisztérium
A minisztérium a miniszter munkaszerveként a Kormány irányítása alatt álló különös hatáskörű államigazgatási szerv. A miniszter részletes feladat- és hatáskörét a Kormány eredeti jogalkotói hatáskörben kiadott rendeletben állapítja meg [2010. évi XLIII. tv. 34. §].

A Magyarország minisztériumai 2010. május 29. napjától a következők:
Belügyminisztérium,
Honvédelmi Minisztérium,
Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium,
Külügyminisztérium,
Nemzetgazdasági Minisztérium,
Emberi Erőforrások Minisztériuma,
Nemzeti Fejlesztési Minisztérium,
Vidékfejlesztési Minisztérium [2010. évi XLII. tv. 1. §].

e) Autonóm államigazgatási szerv
Közbeszerzési Hatóság,
Egyenlő Bánásmód Hatóság,
Gazdasági Versenyhivatal,
Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság [2010. évi XLIII. tv. 1. § (3) bek.].

f) Kormányhivatal
A kormányhivatal törvény által létrehozott, a Kormány irányítása alatt működő központi államigazgatási szerv, felügyeletét a miniszterelnök által kijelölt miniszter látja el. A kormányhivatal törvényben meghatározott feladatkörében nem utasítható. Ha törvény eltérően nem rendelkezik, a kormányhivatal fejezeti jogosítványokkal felhatalmazott költségvetési szerv, amelynek költségvetése a felügyeletét ellátó miniszter által vezetett minisztérium költségvetési fejezetén belül önálló címet képez [2010. évi XLIII. tv. 70. §].

Kormányhivatalok:
Központi Statisztikai Hivatal,
Magyar Energia Hivatal,
Országos Atomenergia Hivatal,
Szellemi Tulajdon Nemzeti Hivatala,
Nemzeti Adó- és Vámhivatal.

g) Központi hivatal
A központi hivatal kormányrendelet által létrehozott, miniszter irányítása alatt működő központi államigazgatási szerv mely, ha jogszabály eltérően nem rendelkezik, az azt irányító miniszter által vezetett minisztérium költségvetési fejezetén belül önálló címet képez. [2010. évi XLIII. tv. 72. §]

Központi hivatal például:
Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Hivatal (MVH) [256/2007. (X. 4.) Korm. rend. 1. §]
Nemzeti Fogyasztóvédelmi Hatóság (NFH) [225/2007. (VIII. 31.) Korm. rend. 1. §]
Állami Népegészségügyi és Tisztiorvosi Szolgálat Országos Tisztifőorvosi Hivatala (ÁNTSZ OTH) [323/2010. (XII. 27.) Korm. rend. 3. §]
Földmérési és Távérzékelési Intézet (FÖMI) [338/2006. (XII. 23.) Korm. rend. 1. §]
Magyar Államkincstár [311/2006. (XII. 23.) Korm. rend. 1. §]
Nemzeti Munkaügyi Hivatal (NMH) [323/2011. (XII. 28.) Korm. rend. 1. §]

h) Rendvédelmi szervek és a Katonai Nemzetbiztonsági Szolgálat
Rendvédelmi szervnek minősülnek:
rendőrség,
büntetés-végrehajtási szervezet,
hivatásos katasztrófavédelmi szerv,
polgári nemzetbiztonsági szolgálatok.

i) Önálló szabályozó szerv
Nemzeti Média- és Hírközlési Hatóság
Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyelete

Az Országgyűlés sarkalatos törvényben a végrehajtó hatalom körébe tartozó egyes feladat- és hatáskörök ellátására és gyakorlására önálló szabályozó szerveket hozhat létre. Az önálló szabályozó szerv vezetőjét a miniszterelnök vagy - a miniszterelnök javaslatára - a köztársasági elnök nevezi ki sarkalatos törvényben meghatározott időtartamra. Az önálló szabályozó szerv vezetője kinevezi helyettesét vagy helyetteseit. Az önálló szabályozó szerv vezetője az önálló szabályozó szerv tevékenységéről évente beszámol az Országgyűlésnek [Magyarország Alaptörvénye 23. cikk].

2.1.2. Területi (helyi) államigazgatási szervek
A Kormány általános hatáskörű területi államigazgatási szerve a fővárosi és megyei kormányhivatal [Magyarország Alaptörvénye 17. cikk (3) bek.].

A kormányhivatal törzshivatalból és szakigazgatási szervekből áll (például egészségbiztosítási pénztári szakigazgatási szerv, építésügyi hivatal, fogyasztóvédelmi felügyelőség, földhivatal, közlekedési felügyelőség, munkaügyi központ stb.).

A kormányhivatal és a központi hivatal - mint központi államigazgatási szerv - területi szervekkel akkor rendelkezik, ha erre a hivatalt létrehozó törvény (kormányrendelet) kifejezetten lehetőséget ad. A területi szerv lehet:
a) körzeti/járási illetékességű (pl. ÁNTSZ városi kirendeltségei, járási földhivatalok)
b) megyei illetékességű (pl. megyei földhivatalok)
c) több megyére kiterjedő illetékességű (pl. nemzeti park igazgatóságok, NAV regionális igazgatóságai)
 
2.2. Önkormányzati igazgatás

Magyarországon a helyi közügyek intézése és a helyi közhatalom gyakorlása érdekében helyi önkormányzatok működnek. A helyi önkormányzat és az állami szervek a közösségi célok elérése érdekében együttműködnek. A helyi önkormányzat részére kötelező feladat- és hatáskört törvény állapíthat meg. A helyi önkormányzat kötelező feladat- és hatásköreinek ellátásához azokkal arányban álló költségvetési, illetve más vagyoni támogatásra jogosult [Magyarország Alaptörvénye 31. cikk és 34. cikk].

Az önkormányzati igazgatás a helyben (települési és területi szinten) szervezett és választott testületek által irányított önkormányzati közigazgatási szervek rendszere. Az önkormányzati közigazgatási szervek törvényben meghatározott, illetve saját maga részére megállapított feladat- és hatáskörrel rendelkeznek, a lakosság által választott képviselők, illetve vezető irányításával (polgármester) működnek. A törvény keretei között maguk határozzák meg a működésük szabályait (szervezeti és működési szabályzat), költségvetésüket, saját vagyonnal rendelkeznek.

Az önkormányzati közigazgatási szervek (helyi önkormányzatok) [2011. évi CLXXXIX. tv. 3. § (2) bek.]:
a) Települési önkormányzatok:
- községi,
- városi,
- járásszékhely városi,
- megyei jogú városi,
- fővárosi,
- fővárosi kerületi.
b) Területi önkormányzatok:
- megyei (fővárosi) önkormányzatok.

Mind a területi, mind a települési önkormányzatok egyaránt helyi önkormányzatok, de részben eltérő feladatok ellátásáról gondoskodnak. A települési önkormányzatok a helyi igényektől és teljesítőképességtől függően egymástól eltérő önkormányzati feladat- és hatásköröket vállalhatnak. A községnek, a városnak, a járásszékhely városnak, a megyei jogú városnak, a fővárosnak és kerületeinek, valamint a megyei önkormányzatnak egymástól eltérő feladat- és hatáskörei lehetnek. Törvény a kötelező feladat- és hatáskör megállapításánál differenciálni köteles, figyelembe véve a feladat- és hatáskör jellegét, a helyi önkormányzatok eltérő adottságait (gazdasági teljesítőképességet, lakosságszámot, közigazgatási terület nagyságát) [2011. évi CLXXXIX. tv. 11. §].

A községi önkormányzat köteles ellátni mindazokat a törvényben meghatározott feladatokat, amelyek a helyi lakosság alapvető létfeltételeit, az ehhez szükséges közszolgáltatások közvetlen igénybevételének lehetőségeit biztosítják [2011. évi CLXXXIX. tv. 21. § (1) bek.].

A helyi önkormányzatokról szóló törvény nem tartalmaz tételes felsorolást a települési önkormányzatok által kötelezően ellátandó feladatokról, tulajdonképpen csak azok keretét adja meg, melyet az ágazati törvények töltenek ki tartalommal. A kötelező feladatok jellemzően az alapfokú közszolgáltatások ellátásának biztosítása (kivéve a kulturális területet, valamint egyes szociális ellátások esetében a középfokú ellátásokat). Feladat ellátásának önkéntes vállalása csak saját bevételből, valamint az Országgyűlés által támogatott körben költségvetési támogatásból lehetséges.

A megyei önkormányzat területi önkormányzat, amely törvényben meghatározottak szerint területfejlesztési, vidékfejlesztési, területrendezési, valamint koordinációs feladatokat lát el [2011. évi CLXXXIX. tv. 27. §]. Mivel 2012-től a középfokú közszolgáltatások megszervezéséért az államigazgatás vált elsősorban felelőssé, a megyei önkormányzatok szerepe a korábbiakhoz képest jelentősen csökkent.

Budapest főváros kétszintű önkormányzata (a főváros önkormányzati rendszere) a fővárosi és a kerületi szintű önkormányzatokból áll. A fővárosi, valamint a fővárosi kerületi önkormányzatok önkormányzati alapjogaikat tekintve egyenlők, feladat- és hatásköreik egymástól eltérnek. A fővárosi önkormányzat olyan önkormányzat, amely a települési és a területi önkormányzat feladat- és hatásköreit is elláthatja [2011. évi CLXXXIX. tv. 22. §].

A főváros tehát egy település, amelyen belül több önkormányzat, kétszintű önkormányzati rendszer működik, ezért a települési és megyei önkormányzatok közötti feladat- és hatáskör-megállapítás elvei nem egyeznek meg. Egyes települési önkormányzati feladat- és hatásköröket, amelyek – mivel a főváros egészét, illetőleg több kerületet érintenek – nem utalhatók a kerületi önkormányzatok feladat- és hatáskörébe, ezért a települési önkormányzatot megillető feladat- és hatásköröket is meg kell osztani a főváros és a kerületi önkormányzatok között. A fővárosi önkormányzat az e törvényben meghatározottak szerint ellátja mindazokat a terület- és településfejlesztési, valamint területrendezési, településrendezési és településüzemeltetési feladatokat, amelyek a főváros egészét érintik, vagy amelyek a fővárosnak az országban betöltött különleges szerepköréhez kapcsolódnak. A fővárosi önkormányzat látja el a főváros egészét, valamint a több kerületét érintő helyi önkormányzati feladatokat. A fővárosi kerületi önkormányzatok - törvény keretei között - önállóan gyakorolják a települési önkormányzatokat megillető valamennyi feladat- és hatáskört, amelyet törvény nem utal a fővárosi önkormányzat kizárólagos feladat- és hatáskörébe [2011. évi CLXXXIX. tv. 23. § (1)-(3) bek.].

3. A járás és a régió

A helyi államigazgatási rendszer megújítása, hatékonyságának további növelése és a struktúrájának átláthatóbbá tétele érdekében került sor 2013-tól a járási rendszer kialakítására (ezzel egyidejűleg  a kistérségek megszüntetésére). A járás területi és szervezeti egység a települési és megyei szint között, államigazgatási feladatokat lát el. A járási rendszer kialakításának indokaként említendő az önkormányzati és az államigazgatási feladatok szervezeti elválasztásának igénye, aminek eredményeképpen a települési önkormányzat jegyzőjének azon feladatai kerültek át a járási hivatal hatáskörébe, amelyek nem a jegyző helyismeretéhez kötődő, mérlegelési jogkörbe tartozó feladatai voltak, hanem egyértelműen állami feladatok.

Járási hivatal található a fővárosi kerületekben és a 218/2012. (VIII. 13.) Korm. rendelet mellékletében meghatározott városokban, de az egyes településeken a feladatait kirendeltségek és települési ügysegédek útján is elláthatja.

A járási hivatal törzshivatala szervezeti egységeként működik az okmányiroda, ágazati szakigazgatási szervei pedig az alábbiak:
a) a járási gyámhivatal a gyermekvédelmi és gyámügyi feladatok ellátására,
b) a járási építésügyi hivatal az építésfelügyeleti hatósági és egyes jogszabályokban meghatározott építésügyi hatósági feladatok ellátására,
c) a járási építésügyi és örökségvédelmi hivatal az építésfelügyeleti hatósági, az egyes jogszabályokban meghatározott építésügyi hatósági, és a kulturális örökségvédelmi hatósági feladatok ellátására,
d) a járási hivatal állat-egészségügyi és élelmiszer-ellenőrző szakigazgatási szerve az élelmiszer-biztonsági, élelmiszerminőség-ellenőrzési, takarmány-ellenőrzési élelmiszerlánc-felügyeleti, és állat-egészségügyi, illetve a falugazdász-hálózat útján ellátott egyes földművelésügyi feladatok ellátására,
e) a járási földhivatal az ingatlanügyi és telekalakítási feladatok ellátására,
f) a járási hivatal munkaügyi kirendeltsége a foglalkoztatási, munkaerő-piaci feladatok ellátására,
g) a járási nép-egészségügyi intézet a nép-egészségügyi feladatok ellátására [218/2012. (VIII. 13.) Korm. rend. 2. § (1) bek.].

Magyarországnak az Európai Unióhoz való csatlakozásakor - elsősorban a közösségi forrásokhoz (támogatásokhoz) való hozzájutás miatt - létre kellett hoznia egy olyan hierarchikus terület-beosztási rendszert, amely megfelel az EU nómenklatúrájának, vagyis a NUTS rendszer követelményeinek.
A régió tervezési-statisztikai és fejlesztési célokat szolgáló egy vagy több megyére (a fővárosra) kiterjedő, az érintett megyék (főváros) közigazgatási határával lehatárolt társadalmi, gazdasági vagy környezeti szempontból együtt kezelendő területfejlesztési egység [1996. évi XXI. tv. 5. § e) pont].

A régió a NUTS 2. szintnek felel meg, az országot 7 régió fedi le (Közép-Magyarország, Közép-Dunántúl, Nyugat-Dunántúl, Dél-Dunántúl, Észak-Magyarország, Észak-Alföld, Dél-Alföld).

Érintett jogszabályok:
Magyarország Alaptörvénye (2011. április 25.); 1996. évi XXI. törvény; 2010. évi XLII. törvény; 2010. évi XLIII. törvény; 2011. évi CLXXXIX. törvény; 2012. évi XCIII. törvény; 212/2010. (VII. 1.) Korm. rendelet; 140/2012. (VII. 2.) Korm. rendelet; 218/2012. (VIII. 13.) Korm. rendelet